2025年6月18日，美国参议院以68票赞成、30票反对的压倒性优势通过了《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act，简称GENIUS Act），标志着美国在加密货币监管领域迈出了历史性的一步。这一法案首次为美元挂钩的稳定币建立了全面的联邦监管框架，不仅为数字资产市场提供了法律清晰度，还可能重塑全球金融格局。本文将探讨《GENIUS法案》的核心内容、通过的背景及其潜在影响。
一、《GENIUS法案》的核心内容
《GENIUS法案》旨在为稳定币——一种与美元等法定货币挂钩的加密货币——建立明确的监管标准。根据法案，稳定币发行人需满足以下关键要求：
- 储备要求：发行人必须持有与稳定币1:1挂钩的储备资产，主要包括美国短期国债或其他高流动性资产，以确保稳定币的稳定性和可兑换性。
- 监管分级：资产规模低于100亿美元的发行人由州级监管机构监督，而大型发行人则由联邦监管机构（如财政部、联邦储备委员会等）负责。
- 合规要求：发行人需遵守《银行保密法》（BSA）的反洗钱（AML）和反恐融资（CFT）规定，并定期提交储备报告，由首席执行官和首席财务官认证，接受年度审计。
- 消费者保护：法案要求在发行人破产时，稳定币持有者享有优先偿付权，以保护投资者利益。
- 道德约束：禁止国会议员和高级行政官员在任期内发行稳定币，并要求披露超过5000美元的稳定币持仓，以减少潜在的利益冲突。
- 外国发行人监管：外国稳定币（如Tether）需经美国财政部认定其所在国家具有“可比”监管标准，且不得在受美国制裁的国家或被认定为“主要洗钱风险”的地区运营。
此外，法案明确规定，符合条件的支付稳定币不被视为证券，从而免受证券法的约束，为行业创新提供了空间。
二、通过的背景与政治博弈
《GENIUS法案》的通过并非一帆风顺，其背后经历了激烈的政治博弈和多次修订。法案最初于2025年3月在参议院银行委员会获得两党支持，以18-6的票数通过委员会审议。然而，5月初的第一次程序性投票（cloture vote）以49-48失败，原因是民主党对法案在消费者保护、国家安全和反洗钱条款上的不足表示不满，以及对特朗普家族涉足加密货币业务可能导致的利益冲突的担忧。
特朗普家族的World Liberty Financial（WLF）发行的USD1稳定币成为争议焦点。尤其是在阿布扎比投资公司MGX使用USD1进行20亿美元投资后，民主党参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）批评法案未能有效限制总统通过稳定币获利，称其“比没有法案更糟”。 尽管如此，经过数周的跨党派谈判，法案在5月19日的第二次程序性投票中以66-32通过，16名民主党人倒戈支持，包括马克·华纳（Mark Warner）和科里·布克（Cory Booker）。
最终，6月18日的参议院全体投票以68-30通过法案，显示出两党在推动金融创新和维护美国全球金融竞争力上的共识。共和党参议员比尔·哈格蒂（Bill Hagerty）在投票前表示，该法案将“引领支付新时代”，显著降低交易成本并提升效率。 然而，共和党参议员兰德·保罗（Rand Paul）和乔什·霍利（Josh Hawley）始终反对，分别出于对过度监管和科技巨头获利的担忧。
三、对加密货币行业和全球金融的影响
- 为行业带来监管清晰度
长期以来，美国加密货币市场因缺乏统一监管而被诟病为“野蛮西部”。《GENIUS法案》的通过为稳定币发行人提供了明确的法律框架，有望吸引传统金融机构（如银行和支付公司）进入市场。Coinbase公共政策副总裁卡拉·卡尔弗特（Kara Calvert）表示，法案的通过将使“更快、更便捷的支付成为可能”，为消费者和行业带来双赢。 分析人士预计，稳定币市场可能在未来三年内从2380亿美元增长至2万亿美元。 - 巩固美元全球地位
稳定币99%与美元挂钩，法案要求储备资产主要为美国国债，这不仅增强了美国政府的借贷能力，还通过稳定币的全球流通巩固了美元作为世界储备货币的地位。哈格蒂参议员强调，缺乏监管框架将导致稳定币创新流向海外，而《GENIUS法案》将确保美国在全球数字资产竞争中保持领先。 - 全球监管竞争的回应
欧盟的《加密资产市场监管法案》（MiCA）已于2024年6月生效，新加坡、香港和日本等地也已建立稳定币监管框架。美国的滞后曾导致稳定币活动流向海外不受监管的场所。《GENIUS法案》的通过被Chainalysis首席执行官乔纳森·莱文（Jonathan Levin）称为“负责任创新的里程碑”，有助于美国在全球数字资产市场中迎头赶上。 - 潜在风险与批评
尽管法案获得广泛支持，批评者仍警告其潜在风险。沃伦参议员认为，法案未能充分解决特朗普家族的利益冲突问题，可能为“总统的腐败”提供便利。此外，允许非金融科技公司（如X平台）发行稳定币的条款引发了对数据隐私和市场集中度的担忧。 部分人士还担心，监管的复杂性可能增加合规成本，抑制小型创新企业的发展。
四、前景与挑战
尽管《GENIUS法案》在参议院取得突破，其最终成为法律仍需众议院通过。众议院目前正在审议另一项稳定币法案《STABLE Act》，两者的监管方式存在差异，例如联邦预emption范围和消费者保护条款的细节。 众议院是否会直接采纳参议院的版本，或通过协商整合两项法案，仍是未知数。此外，法案面临超过120项修正案的挑战，涉及从信用卡费用上限到总统贸易权限等广泛议题，可能延缓立法进程。
一旦签署成法，《GENIUS法案》将为稳定币市场注入新的活力，吸引传统金融巨头进入，并推动跨境支付、数字结算等领域的创新。然而，法案的实施效果将取决于监管机构的执行力度，以及能否有效平衡创新与风险防控。
五、结语
《GENIUS稳定币法案》的通过是美国加密货币监管的里程碑事件，不仅为稳定币行业提供了急需的法律清晰度，也为美国在全球金融科技竞争中抢占先机奠定了基础。尽管争议犹存，法案的推进反映了美国在数字经济时代的雄心。未来，随着众议院审议的展开和监管细则的制定，稳定币市场或将迎来爆发式增长，而美国金融体系也将迈向一个更加数字化、全球化的新时代。